Av Johan Raeder
Lissabonfördraget innebär att den europeiska integrationen fördjupas. EU:s betydelse för Europas säkerhet stärks och solidariteten mellan medlemsländerna tydliggörs. I fördragets artikel 42.7 står det: "Om en medlemsstat skulle utsättas för ett väpnat angrepp på sitt territorium, är de övriga medlemsstaterna skyldiga att ge den medlemsstaten stöd och bistånd med alla till buds stående medel i enlighet med artikel 51 i Förenta nationernas stadga. Detta ska inte påverka den särskilda karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik."
Lissabonfördraget och Sveriges säkerhetspolitik harmonierar med varandra. Nationellt har vi haft vår egen diskussion, och gjort vår egen resa till en ny svensk säkerhetspolitisk linje.
Den 19 mars i år överlämnade regeringen sin försvarspolitiska inriktningsproposition till riksdagen. Som vanligt gjordes en beskrivning och säkerhetspolitisk analys av utvecklingen i omvärlden. Bl a konstaterades att Sveriges säkerhet är intimt kopplad till vår omvärld, och att det inte går att se en situation där en militär konflikt i vårt närområde skulle drabba endast ett land.
Regeringen ställde sig också bakom Försvarsberedningens förslag till en svensk solidaritetsförklaring. Så här skrev man: "Sverige kommer inte att förhålla sig passivt om en katastrof eller ett angrepp skulle drabba ett annat medlemsland eller nordiskt land. Vi förväntar oss att dessa länder agerar på samma sätt om Sverige drabbas. Sverige bör ha förmågan att kunna ge och ta emot militärt stöd." Den 16 juni i år fattade riksdagen sitt beslut och ställde sig bakom solidaritetsförklaringen.
I Finland valde man att uttrycka sin egen solidaritetsförklaring så här:
"Finland bistår övriga medlemsländer i enlighet med biståndsskyldigheten och förväntar sig att de övriga medlemsländerna agerar på samma sätt. Finland anser att en biståndsskyldighet som även omfattar militära medel är ett åtagande som faller sig naturligt i ett sådant nära förbund som unionen utgör. Det är klart att den starka samhörigheten i unionen också återspeglar sig på den militära verksamheten och på beredskapen att försvara andra medlemsländer med alla till buds stående medel. Den ömsesidiga biståndsskyldigheten är en skyldighet som direkt binder medlemsstaterna och ibruktagandet av den kräver inget enhälligt beslut på unionsnivå. Varje medlemsstat fattar ett eget beslut om att ge bistånd och om formerna för det."
Finlands tolkning ligger alltså mycket nära Sveriges.
Den svenska solidaritetsförklaringen har fått stor uppmärksamhet. Den utvecklar vår syn på hur säkerhet byggs genom samverkan. Den omfattar allt från civila till militära hot. Det här är frågor som Försvarsberedningen, regeringen och riksdagen återkommit till under en lång följd av år. Sverige har också tidigare gjort liknande utfästelser. I 2004 års försvarspolitiska beslut skrevs: "Det är svårt att föreställa sig att Sverige skulle ställa sig neutralt i händelse av ett väpnat angrepp mot ett annat EU-land. Det är lika svårt att föreställa sig att övriga EU-länder inte skulle agera på samma sätt. En utgångspunkt bör vara att Sverige även vid ett försämrat omvärldsläge fortsätter att samarbeta med andra länder, under liknande premisser som idag. Samarbetet kan ske bilateralt och multilateralt inom ramen för EU och andra säkerhetsstrukturer."
Och: "Det måste […] anses som osannolikt att Sverige skulle ställas helt ensamt om våra grundläggande säkerhetsintressen hotas. Under överskådlig tid kommer även en eventuell negativ händelseutveckling i vårt närområde att hanteras gemensamt."
Årets inriktningsproposition bygger i flera viktiga avseenden i själva verket på förutsättningar som legat till grund för svensk säkerhetspolitik i decennier.
"Ett enskilt militärt väpnat angrepp direkt mot Sverige är fortsatt osannolikt under överskådlig tid."
Detta konstaterande har utgjort en grund för vår militära hotbedömning i många år. I praktiken även före murens fall. Kalla krigets marginaldoktrin utgick från att ett isolerat sovjetiskt angrepp mot Sverige, utan ett direkt samband med en storkonflikt i Europa, inte var trovärdigt. Sovjetunionen antogs därför kunna avsätta endast begränsade resurser i sina operationer riktade mot Sverige. Marginaldoktrinen låg till grund för dimensioneringen av vårt försvar. Samtidigt innebar den, implicit, att ett krig mot Sovjetunionen, i vilket Sverige trots allt dragits in, inte skulle behöva utkämpas ensamt. Om neutralitetspolitiken inte lyckats, skulle Sveriges intressen i stor utsträckning sammanfalla med västmakternas.
"Sverige bör ha förmågan att kunna ge och ta emot militärt stöd."
Fram till 1959 var hjälp från väst något som diskuterades politiskt i Sverige. Konkreta åtgärder vidtogs också i hemlighet för att kunna ta emot sådan hjälp. Samtidigt gjordes förberedelser för att kunna bistå västmakterna i deras krigsansträngningar. Efter 1959 förändrades den officiella politiken till att förneka att Sverige var intresserat av att ge och ta emot hjälp. – Även i den händelse att vi först blivit angripna. I hemlighet fanns dock tankarna kvar, och vissa förberedelser fortsatte. Denna dubbla politik avtog successivt i betydelse för att så småningom helt övergå i den officiella linjen. Så till den grad att vi i början av 1990-talet till och med i fredstid avstod från att hjälpa Estland, Lettland och Litauen med att bygga sina försvar efter deras frigörelse. Senare under 90-talet blev vår hjälp desto större. Tanken på att Sverige, i ett läge då vår neutralitetspolitik misslyckats, och om konflikten blev långvarig, skulle hålla ut tills hjälp från väst anlände fanns dock under i princip hela det kalla kriget.
"Sveriges säkerhet är intimt kopplad till utvecklingen i vår omvärld."
Även om förberedelser för att ge och ta emot militär hjälp inte längre var en del av svenskt försvarspolitiskt tänkande, levde marginaldoktrinen i sig själv kvar. Ingen skulle komma på tanken att dimensionera det svenska försvaret för att ensamt stå emot ett fullskaligt sovjetiskt enskilt angrepp. Det gick inte heller då att se en situation där en militär konflikt i vårt närområde skulle drabba endast ett land, eller där stormakterna inte samtidigt behövde ta hänsyn till varandra. Bedömningen av konsekvenserna av detta sakernas tillstånd varierade, men den grundläggande tanken, att en konflikt där Sverige blivit inblandad var en del av något större, var tydlig.
Så vad är då nytt?
Det mest uppenbart nya i solidaritetsförklaringen är den explicita hänvisningen till de nordiska länder som inte är medlemmar i EU. Det utvidgar vår solidaritet utöver EU-kretsen. Nytt är också det öppna konstaterandet att Sverige bör ha förmåga att både ge och ta emot militär hjälp. Också i händelse av väpnad konflikt. Det är en ny(gammal) grund för vår försvarsplanering och förändrar förutsättningarna. Att ge och ta emot hjälp hänger också ihop. Vår vilja och förmåga att ge hjälp är viktig i sig, men den är också direkt kopplad till vår möjlighet att själva få hjälp om vi skulle behöva. Vad som dessutom är nytt i förhållande till kalla krigets försvarsplanering är den förändrade strategiska omgivning vi befinner oss i, och i vilken solidaritetsförklaringen avges. De strategiska förändringar som skett sedan det kalla krigets slut, och som vi analyserat och diskuterat i nästan 20 år, innebär att sammanhanget i vilket vi skulle ge och ta hjälp är annorlunda jämfört med när detta diskuterades på 1950-talet. Eller för den delen när det diskuterades på 1930-talet. Eller när det inte diskuterades öppet på 1980-talet.
Den kanske viktigaste skillnaden mot tidigare, är hur vi själva, utifrån beskrivningen av vår nya säkerhetspolitiska linje, ändrat förutsättningarna för vår försvarspolitik. Den här gången handlar det inte bara om en avvägning av numerär och nivåer, prioriteringar mellan förmåga i olika avseenden eller system, utan om någonting mer grundläggande.
Gränsen för det svenska territoriet har tidigare utgjort en skarp gräns i vår försvarspolitik. Verksamhet syftande till skydd av det egna territoriet har varit åtskild från internationell verksamhet. Detta har genomsyrat såväl resursutveckling och medelstilldelning som planering, rekrytering, övning och utbildning. Med mera. Riksdagens beslut innebär en uttalad avsikt att från grunden bygga vårt försvar för att, som ett sammanhållet helt, hantera såväl de uppgifter som är förknippade med försvaret av vårt eget territorium, som de uppgifter som rör vårt agerande i närområdet och bortom detta. Sommarens inriktningsbeslut utgör i detta en brytpunkt av historiska proportioner. Försvaret av Sverige ska inte ske enbart inom våra gränser.
Försvarsmakten ska ha i uppgift att, för att försvara Sverige, kunna genomföra operationer, enskilt och tillsammans med andra, i Sverige, i närområdet och utanför närområdet. Detta är något som under mycket, mycket lång tid varit främmande för svensk politik. Samtidigt grundar sig detta beslut på, som jag varit inne på tidigare, det analysarbete som gjorts i Försvarsberedningen under stor politisk enighet under närmare två decennier, och på de beslut som riksdagen tidigare har fattat utifrån denna analys. Ett stort steg har tagits. Solidaritetsförklaringen innebär ett nytt vägval för Sverige, vad avser synen på samverkan med andra inom försvarspolitikens område. Men den utgör bara en del av den försvarspolitiska beslutsprocessen. Flera ställningstaganden behövs naturligtvis i förverkligandet av en ny försvarspolitik. Även om sommarens beslut inte slutligt hanterar alla dessa frågor, sätts några fötter ner:
- Målet för det militära försvaret ska vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara Sverige och främja vår säkerhet. Det är nytt.
- Försvarsmakten ska, som tidigare, avvisa kränkningar av vårt eget territorium, men också värna suveräna rättigheter och nationella intressen i områden utanför detta. Det är nytt.
- Den tidigare strikta uppdelningen mellan nationella och internationella insatser kommer följaktligen inte längre att finnas. Försvarsmakten ska kunna genomföra insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet. Det är nytt.
- En enhetlig förbandsstruktur, med förband som är gripbara här och nu, för insatser inom och utanför Sveriges gränser skapas. Den omedelbara gripbarheten får också genom solidaritetsförklaringen ett egenvärde. Det är nytt.
- Ett nytt personalförsörjningssystem baserat på frivillighet skapas för att möjliggöra detta. Det är nytt.
- Ett användbart, tillgängligt och flexibelt försvar, allsidigt sammansatt, med ett fortsatt starkt flygvapen, markförband med modern utrustning, en marin med moderna såväl ytstrids- som undervattensfartyg och ett modernt ledningssystem ger förutsättningar att verka snabbt med relevanta resurser.
- Till detta kommer ett ökat internationellt materielsamarbete för att bidra till en utvecklad samverkansförmåga.
Dessutom har flera tidigare beslut verkat i samma riktning:
- Det långsiktiga samarbetet inom PFF, Partnerskap för fred, har gett oss en samverkansförmåga som är helt väsensskild från den vi hade under det kalla kriget.
- Deltagande i det internationella flygsamarbetet SAC, Strategic Airlift Capacity, vilket ger Sverige tillgång till strategisk flygtransportkapacitet.
- Samarbetet kring gemensam sjölägesbild inom SUCBAS, Sea Surveillance Cooperation Baltic Sea, och motsvarande samarbete kring luftlägesbild inom ASDE, Air Situation Date Exchange.
- Etablerandet av en utvecklad dialog mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten med målet att skapa en gemensam syn på de strategiska målen för alla delar av verksamheten.
- Gemensam utbildning, gemensamma övningar, gemensamma förberedelser och gemensam erfarenhetshantering från gemensamma fredsfrämjande insatser. Arbetet med att utifrån alla dessa nya förutsättningar se över vår operativa försvarsplanering har nu påbörjats. Där kommer, vilket varit tydligt här idag, många nya frågor att behöva utredas. Det är dock en helt nödvändig process för att ge Sverige den handlingsfrihet som vår nya säkerhetspolitiska linje förutsätter.
***
EU:s nya fördrag trädde ikraft den 1 december 2009. Det är ett uttryck av stark internationell solidaritet. Samtidigt finns en viktig hänvisning till medlemsländernas respektive säkerhetspolitiska vägval. För de flesta medlemsländer är deras hållning till att gemensamt möta militära hot mot säkerheten, genom deras medlemskap i Nato, mycket tydlig. Mer oklart har varit vad den särskilda karaktären hos Sveriges säkerhets- och försvarspolitik inneburit. Vår solidaritetsförklaring ger här ett tydligt svar.
Författaren är försvarsråd inom Försvarsdepartementet. Artikeln bygger på ett föredrag vid Folk och Försvars seminarium den 11 november 2009.
